EL DERECHO INTERNACIONAL ANTE LA GUERRA DE IRAK


Ángel G. Chueca Sancho*

I.- EEUU Y DERECHO INTERNACIONAL: ALGUNOS HECHOS RECIENTES

        La Historia reciente nos demuestra la existencia de fuertes resistencias al establecimento de un orden internacional, regido por normas jurídicas, regido por el Derecho Internacional. Entre ellas podemos encontrar algunas atribuibles a los Estados Unidos, el imperio o la hiperpotenciaa actual. Destaquemos la resistencia de EEUU en cuatro terrenos: Los problemas ambientales mundiales, la creación de una Corte Penal Internacional, el mantenimiento de la pena de muerte y la actitud observada en la relación entre terrorismo y Derechos Humanos.

        Ante los problemas ambientales (que acucian a toda la Humanidad), los EEUU han defendido y defienden soluciones estatales; de nada sirve demostrar que se produce el cambio climático y que proceden de territorio estadounidense el 25% de los gases de efecto invernadero; nada importa probar que la desaparición de la diversidad biológica es galopante. En las negociaciones ambientales internacionales la táctica resulta siempre la misma: Participar en el proceso negociador para retardar las soluciones y, cuando se alcancen soluciones (aunque sean parciales, como el Protocolo de Kyoto de 1997 sobre reducción de gases de efecto invernadero), no asumirlas, no comprometerse, e incluso presionar a otros Estados para que tampoco se comprometan.

        La creación de la Corte Penal Internacional (cuyo Estatuto de Roma de 1998 ya ha entrado en vigor) tampoco agradó a la hiperpotencia. Participó en las negociaciones, pretendió que fracasaran y, cuando finalizaron, no solamente no ratificó el Estatuto sino que comenzó una doble táctica: Buscar mediante acuerdos bilaterales que no se acusara de crímenes de lesa humanidad o de guerra a sus soldados y agentes y, si eran acusados, amenazar con intervenir allá donde fueran juzgados. Como la Corte Penal Internacional tiene la sede en La Haya, los EEUU parecen dispuestos a invadir y ocupar dicha ciudad holandesa...

        Ante la pena de muerte es bien conocida la posición estadounidense; los EEUU caminan en una compañía tan peligrosa en esta materia como China, Arabia Saudí e Irán. En territorio estadounidense las ejecuciones se producen con frecuencia, las sufren negros, hispanos, incapaces o personas que eran menores en el momento de cometer sus delitos. Matan incluso a extranjeros cuyos derechos no han sido respetados: Dos ciudadanos alemanes eran ejecutados sin que se les informara de que tenían derecho a la protección consular de Alemania; el caso era sentenciado en 2001 por el Tribunal Internacional de Justicia condenando a EEUU; pero ello no ha producido grandes efectos puesto que México acaba de presentar otra demanda ante el mismo Tribunal por igual motivo para intentar arrebatar del corredor de la muerte a más de 50 mexicanos1.

        Por otro lado, conviene no olvidar la actitud mantenida en la relación entre el terrorismo y los Derechos Humanos. Quede claro que los actos del 11 de Septiembre de 2001 fueron actos criminales, en absoluto admisibles. Pero frente al terrorismo no vale todo; los Derechos Humanos deben prevalecer también al juzgar esos actos. La Administración BUSH predica sin embargo lo contrario y detiene y mantiene en prisión durante meses a cientos de personas. Lo mismo puede decirse del mantenimiento de los prisioneros de guerra en Guantánamo.

        Todos estos hechos (se podrían citar más, como el caso de Álvarez Machain, mexicano secuestrado por agentes estadounidenses en territorio mexicano, llevado ilegalmente a USA, actuaciones que recibieron la bendición hasta del Tribunal Supremo de EEUU) provocan perplejidad e indignación. Perplejidad porque son actos atribuibles a un Estado de Derecho, que predica constantemente los Derechos Humanos pero no resulta demasiado convincente a la hora de respetarlos; indignación porque algunas de las autoridades estadounidenses dejan traslucir que los EEUU actúan en virtud de un mandato divino, que los designa como pueblo elegido y les permite una total libertad de acción, sin sumisión a norma jurídica alguna.

        Me preocupa igualmente el tenor literal del comienzo del artículo: "Aunque aún lejos de la estela de Estados Unidos, los aragoneses consideran un valor más importante la seguridad que la libertad individual". Asemeja esta introducción a aquellos prólogos tan utilizados para relacionar el contenido del texto con modelos a imitar o hacia los que tantas veces hemos caminado de forma irreparable.

II.- USO DE LA FUERZA Y DERECHO INTERNACIONAL: DOS PRESUPUESTOS TEÓRICO-PRÁCTICOS

        Vayamos ahora al uso de la fuerza en el ordenamiento internacional actual. La perspectiva seguida no puede ser otra que la de la Carta de las Naciones Unidas, el tratado internacional de la mayor trascendencia en el cual EEUU es parte y está pues obligado a cumplirlo.

        En tal perspectiva sobresalen dos presupuestos teórico-prácticos: La prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales actuales y el Consejo de Seguridad como único órgano que puede decidir el uso de la fuerza armada.

A) La prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales actuales

        La Carta de la ONU se adopta en 1945 -entre otros fines- para "preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra...(y para) reafirmar la fe en los Derechos Fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas"2.

        La Carta se refiere constatemente al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Su norma más importante es sin duda el art. 2, párrafo 4º, que dice textualmente: "Los miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán de recurrir a la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado, o en cualquier otra forma incompatible con los Propósitos de las Naciones Unidas".

        La norma citada resulta muy clara: Se prohíbe el uso de la fuerza en las relaciones internacionales y se prohíbe asimismo la amenaza. Esa prohibición se extiende a cualquier forma incompatible con los Propósitos de la Carta; por ello, cabe el uso de la fuerza de forma compatible con esos Propósitos.

        La prohibición de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales no deja por tanto ningún juego a acciones llamadas unilaterales; dichas acciones se transforman en pura agresión salvo en dos hipótesis:

        - La legítima defensa, individual y colectiva, o
       
- Las acciones emprendidas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas o autorizadas por él.

        Si aplicamos estas normas a la situación actual, podremos comprobar cómo EEUU y Gran Bretaña, que mantienen desde hace años la llamada "zona de exclusión aérea" en Irak, utilizando parte del espacio aéreo iraquí a su antojo, violan claramente la Carta. Esa violación constituye desde luego un hecho muy grave.

B) El CONSEJO DE SEGURIDAD, único órgano que puede decidir el uso de la fuerza armada.

        Seguimos leyendo la Carta de las NNUU y en ella se admite "el derecho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso de ataque armado contra un miembro de las NNUU, hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz y la seguridad internacionales" . Queda claro que, si un Estado es atacado, puede defenderse; esa legítima defensa juega hasta que el Consejo de Seguridad tome las "medidas necesarias".

        Fuera de los casos de legítima defensa el problema planteado es el de si algún órgano u Organización Internacional puede permitir el uso de la fuerza o utilizarla ella directamente. Distinguiremos dos hipótesis:

        -En la primera el CS permite el uso de la fuerza armada a una Organización regional; ello resulta perfectamente válido, como hemos comprobado de la lectura de la Carta. En sentido contrario, si no existe legítima defensa individual o colectiva, el uso de la fuerza armada por una Organización regional será ilegal, violará el actual Derecho Internacional; esa violación se produjo inequívocamente en la intervención de la OTAN en Kosovo, si ninguna autorización del verdadero protagonista en la materia, el CS.
        Aun cuando exista autorización, la Carta exige que las Organizaciones regionales mantengan "en todo tiempo al Consejo de Seguridad plenamente informado de las actividades emprendidas o proyectadas" por tales Organizaciones. El CS confía pues en una Organización regional, pero tal confianza no excluye el control, que debe servir para evitar los abusos y las desviaciones.
        También puede permitir el CS el uso de la fuerza armada a un Estado o un grupo de Estados; entonces los Estados autorizados también deben respetar los límites impuestos por dicho órgano. El caso de la Guerra del Golfo de 1991, tras la agresión iraquí contra Kuwait, constituye un buen ejemplo de esta autorización, a la que me referiré después.

        -En la segunda hipótesis el mismo CS actúa, sin delegar ni autorizar a nadie. En su actuación existe una gradación de las acciones:

 
1º. El CS adopta sanciones que no impliquen el uso de la fuerza armada (económicas, de interrupción de comunicaciones, de ruptura de relaciones diplomáticas, etc.)
2º. Si tales sanciones son inadecuadas, el CS "podrá ejercer, por medio de fuerzas aéreas, navales o terrestres, la acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales"3.


III.- LA RESOLUCIÓN 1441 DEL CONSEJO DE SEGURIDAD

        Según la Carta, los miembros de las NNUU convienen en aceptar y cumplir las decisiones del CS de acuerdo con esta Carta. Por tanto, las resoluciones del CS son obligatorias. Además -como he subrayado antes- nos encontramos ante el único órgano que puede decidir legítimamente el uso de la fuerza armada.

        El 8 de Noviembre de 2002 el CS adoptaba su Resolución 1441. La causa última de la Resolución se halla en la ya mencionada invasión de Kuwait por parte de Irak en 1990, que constituyó una agresión. La Resolución 1441 señala que Irak no ha respetado Resoluciones anteriores del mismo CS, sobre todo en cuanto afectaban a sus programas de armas de destrucción masiva; en concreto ese Estado había dificultado la labor de la Comisión Especial de las Naciones Unidas, encargada de inspeccionar tales aspectos.

        ¿Qué decide en concreto el CS en la Resolución 1441? Las decisiones más importantes son las siguientes:

        La Declaración Universal de Derechos Humanos no es si no la culminación de esa evolución del pensamiento humanístico a lo largo de los siglos que, en un momento de suprema decepción sobre la evolución pacífica de las sociedades (se proclamaba una y otra vez que el mundo no podría soportar una Tercera Guerra) decide establecer una norma suprema, internacionalmente aceptada, que establezca definitivamente los pilares jurídicos sobre los que construir la civilización del futuro, estableciendo el NUNCA MÁS hacia los horrores derivados de la guerra.

 
1ª. Irak ha incurrido y sigue incurriendo en violación grave de sus obligaciones al no cooperar con las Naciones Unidas.
2ª. Concede a ese Estado "una última oportunidad de cumplir sus obligaciones" en la materia.
3ª. Crea la UNMOVIC (United Nations Monitoring, Verification and Inspection Comission) o Comisión de las NNUU de Vigilancia, Verificación e Inspección y autoriza al Organismo Internacional de la Energía Atómica a enviar asimismo inspectores.
4ª. Decide que Irak debe proporcionar a los inspectores "acceso inmediato, sin trabas, incondicional e irresctricto a todas y cada una de las zonas...a todos los funcionarios y a otras personas".
5ª. "Exige que Irak confirme en un plazo de siete días … su intención de cumplir plenamente
la presente Resolución" y
6ª. Decide reunirse una vez tenga el informe de los inspectores.

        Si leemos atentamente la Resolución analizada, comprobaremos que no autoriza a nadie (sea quien sea, EEUU, la OTAN, la UE) a usar la fuerza armada contra Irak. Los términos son claros y se impone un pequeño examen comparativo con la Resolución 678, adoptada por el CS el 29 de Noviembre de 1990. El párrafo 2 de la Resolución 678 señala que el Consejo de Seguridad "autoriza a los Estados miembros que cooperan con el Gobierno de Kuwait para que, a menos que Irak cumpla plenamente para el 15 de Enero de 1991 o antes las Resoluciones que anteceden, como se indica en el párrafo I supra, utilicen todos los medios para hacer llevar a la práctica la Resolución 660 (1990) y todas las Resoluciones pertinentes aprobadas ulteriormente y para restablecer la paz y la seguridad internacionales en la región".

        Aquí sí nos encontramos con una inequívoca autorización para el uso de la fuerza armada contra Irak por haber invadido Kuwait. Pero términos semejantes no se hallan en la Resolución 1441. Si interpretamos la Resolución 1441 sin la imprescindible buena fe, podemos obligar al texto a afirmar lo que realmente no afirma. Teniendo en cuenta su contenido, no cabe admitir las interpretaciones de personas que -como el Presidente BUSH o el Presidente AZNAR- realizan una pura operación o interpretación política; la clave de su interpretación no es el derecho sino la política, una injustificable política de poder.

        Como antes señalé, la Resolución 1441 afirma que el CS "decide reunirse una vez recibido un informe...a fin de examinar la situación y la necesidad de que se cumplan plenamente todas sus resoluciones en la materia con objeto de asegurar la paz y la seguridad internacionales" (párr. 12). Por tanto:

 
1º. El CS decide revisar el informe
2º. Será el CS el que examine la situación y la necesidad de que se cumplan todas sus resoluciones.
3º. Al contrario de lo que sucediera en 1990, en 2002 en ningún caso concede autorización a nadie para que utilice la fuerza armada contra Irak.

        Esta conclusión se ve confirmada por el penúltimo párrafo de la Resolución 1441. En efecto, el párrafo 13 "recuerda, en este contexto, que ha advertido reiteradamente a Irak que, de seguir infringiendo sus obligaciones, se expondrá a graves consecuencias". Quien decide las consecuencias a las que se expondrá Irak no es el estratega de la Casa Blanca, de Londres o de Madrid, sino el CS; y esas consecuencias no tienen por qué suponer en todo caso el uso de fuerza armada; según la Carta de las NNUU, las consecuencias pueden seguir siendo las sanciones económicas (que tanto dañan a la población iraquí y tanto refuerzan el poder de su dictador) o de otro tipo, el mantenimiento de la inspección, etc.

        Leída e interpretada de buena fe la Resolución 1441, NADA EN ELLA PERMITE A NADIE EL USO DE LA FUERZA ARMADA CONTRA IRAK. Ni directa ni indirectamente ni expresa ni implícitamente concede a nadie el derecho a usar la fuerza armada contra ese Estado. La interpretación opuesta rompe dos normas esenciales en cualquier interpretación jurídica válida: El sentido corriente de los términos empleados y la buena fe.

IV.- LA LLAMADA GUERRA PREVENTIVA, ACCION PREVENTIVA O LEGÍTIMA DEFENSA PREVENTIVA, PURA AGRESIÓN SIN DISFRAZ

        He recordado antes el derecho de legítima defensa (individual y colectiva) que la Carta respeta. De nuevo con una interpretación forzada y desnaturalizadora de tan trascendental tratado internacional, se aduce la denominada GUERRA PREVENTIVA, ACCIÓN PREVENTIVA o LEGÍTIMA DEFENSA PREVENTIVA.

        Cualquiera de estas formulaciones pone el acento en el ataque preventivo, el ataque previo; sus defensores afirman pues que -como se dice con demasiada frecuencia en sociedades tan competitivas como las actuales- "la mejor defensa es un buen ataque".

        En la Historia reciente esta teoría la adujo con profusión ISRAEL, cuando atacaba a los Estados árabes; de esa forma, decían los ideólogos israelíes, se impedía un ataque futuro de los árabes.

        En estos momentos es alegada una y otra vez por el Presidente Bush; los inadmisibles ataques terroristas del 11 de Septiembre le sirven como coartada.

        Sin embargo, estas formulaciones (sean cuales fueren sus motivaciones expresas o implícitas) violan inequívocamente el actual Derecho Internacional.

        Existe desde 1974 una Definición de la Agresión, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Según este texto -que codifica normas internacionales- se considera agresión el uso de la fuerza por un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro Estado o en cualquier otra forma incompatible con la Carta de las Naciones Unidas.

        La Definición enumera una serie de actos de agresión, citando entre ellos la invasión o el ataque por las fuerzas armadas de un Estado del territorio de otro o toda ocupación militar (aun temporal) o toda anexión territorial derivada del uso de la fuerza. Cuando en 1990 Irak invade Kuwait, comete sin duda un claro acto de agresión. Además se considera agresión el bombardeo del territorio de un Estado, el bloqueo de sus puertos o costas y, entre otros actos, el envío por un Estado de bandas armadas, grupos irregulares o mercenarios.

        Por otro lado, el Tribunal Internacional de Justicia en 1986 (precisamente en el caso NICARAGUA/EEUU) afirma de modo textual: "En el caso de la legítima defensa individual, este derecho no puede ser ejercido sino cuando el Estado interesado ha sido víctima de un ataque armado. La invocación de la defensa colectiva evidentemente en nada cambia esta situación".

        En esta dirección conviene no olvidar dos aspectos adicionales:

 
- Ninguna consideración de índole política, militar, económica o de otro tipo podrá servir para justificar una agresión.
- La guerra de agresión constituye un crimen internacional, como se desprende del art. 5 del Estatuto de Roma por el que se crea la Corte Penal Internacional. Conscientes las autoridades de los EEUU de esta norma, ¿acaso se halla ahí su cerrada oposición a la efectiva aplicación del Estatuto de Roma y a la actuación de dicha Corte?


V.-¿HACIA LA PAZ POR EL DERECHO O HACIA EL CAOS?

        Como señalaba al principio, los EEUU mantienen un inequívoco rechazo al Derecho Internacional en varios ámbitos; pero sin duda el más peligroso rechazo es el de la denominada acción o guerra preventiva, que hoy desean dirigir contra Irak y mañana dirigirán contra cualquier otro Estado, cuando los intereses de su minoría dirigente se lo aconsejen, exista o no exista causa real.

        También interesa recordar la Historia en un terreno tan resbaladizo como el de las pruebas presentadas ante el CS. El hundimiento del acorazado MAINE, en 1898, constituyó el pretexto para que los EEUU terminaran con el último poder español en América; las sedicentes "pruebas" presentadas entonces no resistían el más mínimo análisis imparcial. Ello tuvo consecuencias jurídicas, puesto que en 1899 la primera Conferencia de Paz de La Haya creaba un nuevo modo de arreglo de diferencias, las Comisiones de Investigación, para fijar los hechos. Pues bien, esta experiencia histórica se repite una y otra vez en la política exterior de los EEUU y en la presentación de las sedicentes "pruebas", que muchas veces no son sino su propaganda de guerra.

        Situados ya de nuevo en el presente, recordemos que los mismos Estados que hoy exigen a Irak que cumpla las Resoluciones del Consejo, apoyan a quienes incumplen otras, como las relativas a los derechos de los pueblos palestino y saharaui. Por tanto, si realmente deseamos que se mantenga la paz y que el CS no pierda el resto de su ya muy menguado crédito, exigiremos que se cumplan TODAS SUS RESOLUCIONES, no solamente las que beneficien a la hiperpotencia de turno o a sus aliados.

        Conviene asimismo que nos formulemos dos interrogaciones adicionales, complementarias entre sí: ¿Alguien sensato considera que el ataque armado contra Irak servirá para luchar contra el terrorismo, como los voceros de la guerra propagan con excesiva frecuencia? ¿Dicho ataque no será más bien un excelente abono -al menos ideológico- para nuevos actos terroristas?

        En la actual situación, la disyuntiva final parece clara: O bien caminamos HACIA LA PAZ POR EL DERECHO (por el RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS DE TODOS) o bien seguimos la línea recta HACIA EL CAOS. Y la realidad ya ha demostrado que en ese caos perdemos todos, incluidos los poderosos Estados Unidos.

        Deseo terminar con las palabras -plenas de pasado y de presente e impregnadas de los peores presagios para el futuro- de un ilustrado aragonés, Alejandro OLIVAN, que escribía en 1835:

        "La guerra es el oprobio de la razón y el olvido de todo derecho; y si reflexionamos que después de muchos años de combates y desolación suelen las naciones hacer la paz de puro cansadas, quedando mucho más abatidas que cuando empezaron, NO SOLAMENTE RECONOCEREMOS LA LOCURA Y CAPRICHO DE CASI TODAS LAS GUERRAS, SINO QUE DEPLORAREMOS LA RETROGRADACIÓN A QUE CONDENAN A LA ESPECIE HUMANA" (La Abeja, Lunes 11 de Mayo de 1835, nº 377, p. 1, "De la intervención extranjera").


Zaragoza, febrero de 2003

 
1 Las decisiones del Tribunal Internacional de Justicia pueden consultarse en francés e inglés en http://www.icj-cij.org . El 5 de Febrero de 2003 el citado Tribunal dicta unas medidas provisionales en las que exige a los EEUU que suspendan la ejecución de tres nacionales mexicanos.
2 El texto de la Carta así como las Resoluciones del CS y de la Asamblea General pueden verse en http://www.un.org.
3 Art. 51.
4 Art. 42.


*miembro del Seminario de Investigación para la Paz,
Profesor Titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Zaragoza